Prawne regulacje rozwoju rynku energetyki odnawialnej w Polsce
[24.06.2009] Początki tworzenia się rynku energetycznego w Polsce związanego z wykorzystywaniem energii z odnawialnych źródeł datuje się na lata 90.
Od tamtej pory obserwuje się rosnący popyt na OZE na rynku energetycznym i coraz większe zainteresowanie inwestorów tym sektorem gospodarki. Konieczność spełnienia obowiązków zawartych w porozumieniach międzynarodowych, a w szczególności obowiązek dostosowania się do jasno określonych kierunków polityki pro-energetycznej UE spowodowały wprowadzenie nowych regulacji prawnych, mających na celu usprawnienie i przyspieszenie możliwości wykorzystania potencjału OZE, a także ułatwienia dostępu oraz zwiększenia jego konkurencyjności.
W polskim prawie regulacje zakresu wykorzystywania i zastosowania OZE można znaleźć w wielu aktach prawnych. Podstawowym aktem regulującym powyższą kwestię jest ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne. Ustawodawca w art. 3 pkt. 20 podjął się skonstruowania definicji pojęcia OZE, jako: "źródła wykorzystującego, w procesie przetwarzania, energię wiatru, promieniowania słonecznego, geotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadki rzek oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu wysypiskowego, a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątek roślinnych i zwierzęcych".
Przepisy Prawa energetycznego nakładają na przedsiębiorstwa energetyczne, zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub jej obrotem, i równocześnie sprzedające tę energię odbiorcom końcowym, obowiązek zakupu energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnych źródłach energii. Wspomniany obowiązek nakazuje takim przedsiębiorstwom nabywać "energię elektryczną w odnawialnych źródłach energii", czyli tzw. zielone certyfikaty i przedstawiać je do umorzenia albo uiszczenia opłaty zastępczej. Powyższe obowiązki zostały skonkretyzowane w licznych rozporządzeniach wykonawczych.
Aktualnie, udział ilościowy sumy energii elektrycznej wynikającej ze świadectw pochodzenia, które przedsiębiorstwo przedstawiło do umorzenia, lub uiszczona przez nie opłata zastępcza, w całkowitej sprzedaży energii elektrycznej odbiorcom końcowym w 2010 roku wy-niesie nie mniej niż 10,4 % i będzie wzrastać aż do poziomu 12,9 % w roku 2017. Jeżeli chodzi o główne cele i założenia polityki państwa w zakresie OZE, warto zwrócić uwagę na opracowaną w 2000 roku przez Ministerstwo Środowiska Strategię Rozwoju Energetyki Odnawialnej.
Dokument ten stanowił realizację obowiązku wynikającego z rezolucji sejmu RP z 1999 r. w sprawie wzrostu wykorzystywania energii ze źródeł odnawialnych. Pod-stawowym celem przyświecającym przy tworzeniu tego dokumentu było wprowadzenie rozwiązań systemowych ułatwiających realizację zobowiązań międzynarodowych wynikających z Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w Sprawie Zmian Klimatu oraz Protokołu z Kioto. W Strategii udało się skonkretyzować i określić cele sektora energetyki odnawialnej. Uznano, iż "wspieranie tych źródeł staje się coraz poważniejszym wyzwaniem dla niemalże wszystkich państw świata".
Podkreślono również, iż rozwój mechanizmów wspierających odzyskiwanie energii z niekonwencjonalnych źródeł jest istotnym czynnikiem mającym wpływ na kształtowanie zrównoważonego rozwoju, a także realizację jednego z głównych postulatów konwencji – redukcji emisji gazów cieplarnianych. Dokument ten stał się podstawą do wyznaczenia celu 7,5 % udziału energii z OZE w bilansie zużycia energii pierwotnej w 2010 w Polsce oraz 7,5 % udziału zielonej energii elektrycznej w bilansie produkcji energii elektrycznej, co stało się także krajowym celem dla Polski na 2010 r. w dyrektywie UE o promocji produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (równoważnik 10,4 % w obowiązku nałożonym Prawem energetycznym na sprzedawców energii elektrycznej).
Ostatnim opracowaniem Ministerstwa Gospodarki traktującym również o celach stawianych polskiej energetyce odnawialnej, w szczególności o rozwoju wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce oraz ich znaczeniu w kontekście kształtowania bezpieczeństwa energetycznego i zrównoważonego rozwoju, jest przygotowana w 2008 roku "Polityka energetyczna Polski do 2030 r."
Zgodnie z projektem, głównymi celami mającymi znaczenie dla rozwoju zielonej energetyki jest wzrost udziału wykorzystywanej energii pochodzącej z OZE w całkowitym zużyciu energii do 15 % w 2010 i 20 % w 2030 roku, a także ograniczenie eksploatacji lasów w celu pozyskiwania biomasy i zrównoważone wykorzystania obszarów rolniczych. Powyższy dokument kładzie nacisk na rozwój wykorzystania biopaliw na rynku paliw transportowych w ramach "Wieloletniego programu promocji biopaliw i innych paliw odnawialnych w transporcie na lata 2008 – 2014".
Zgodnie z ustalonym w projekcie planem, udział biopaliw na rynku paliw transportowych w 2020 roku powinien wynieść 10 %. Należy mieć również na uwadze, że Polska, jako kraj członkowski UE obowiązana jest implementować do swojego porządku prawnego dyrektywy unijne, co dotyczy także regulacji odnoszących się do sektora energetyki odnawialnej. Większość wprowadzanych ostatnio zmian w prawie energetycznym związana jest z koniecznością dalszego dostosowania przepisów krajowych do wymogów unijnych, a w szczególności do licznych dyrektyw UE w tym zakresie.
W tym miejscu warto zwrócić uwagę na dwie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady: dyrektywę Nr 2001/77/WE z dnia 27 września 2001 r. w sprawie promocji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej produkowanej z odnawialnych źródeł energii oraz niedawno opublikowaną dyrektywę Nr 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r., zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE. Ten ostatni dokument aktualizuje m.in. kwestię obowiązkowych celów i środków krajowych w zakresie stosowania energii ze źródeł odnawialnych w 2020 r.
Podstawowym jego założeniem jest osiągnięcie 20% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto we Wspólnocie w 2020 r. Dyrektywa 2009/28/WE określa także tzw. "cele łatwiejszego osiągnięcia" oparte na promowaniu i zachęcaniu do wprowadzania zasad służących wydajności i oszczędności energetycznej. Poza powyższymi dyrektywami powstało szereg dyrektyw "pomocniczych" o uzupełniającym dla energetyki odnawialnej charakterze, na przykład dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej.
Jest to dyrektywa uzupełniającą, służąca wprowadzeniu jednolitych zasad dla podmiotów wytwarzających energię elektryczną ograniczających możliwość dominacji jednego podmiotu na rynku wewnętrznym. Wśród dyrektyw regulujących OZE warta uwagi jest również dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych postulująca wprowadzenie w sektorze transportu możliwości użycia alternatywnych paliw takich, jak biopaliwa, a także dyrektywa Rady z dnia 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej regulująca kwestie ujednolicenia podatków, zmniejszenia uzależnienia energetycznego Państw Członkowskich od krajów spoza UE, a także zwiększenia konkurencyjności rynku energetycznego wewnątrz UE.
Ostatnie propozycje modyfikacji przepisów w zakresie OZE wprowadziła Komisja Europejska 23 stycznia 2008 r. przyjmując projekt dyrektywy w sprawie promocji rozwoju energetyki odnawialnej wprowadzająca nowe wymagania odnośnie poziomu wykorzystywania energii w OZE. Znaczącym dokumentem, mającym również związek z wypełnieniem celów Protokołu z Kioto jest "Zielona Księga, Europejska strategia na rzecz zrównoważonej, konkurencyjnej i bezpiecznej energii", z dnia 8 marca 2006.
W akcie tym wymieniono sześć najważniejszych dziedzin mających szczególne znaczenie dla OZE, w szczególności "zróżnicowanie form energii", czyli podejmowanie działań mających na celu wspieranie klimatu poprzez różnorodność źródeł energii, "zróżnicowany rozwój", a także "innowacje źródeł energii przyjaznych dla środowiska, które jednocześnie umożliwiłyby ograniczenie kosztów eksploatacyjnych.
Tak zwaną "kropkę nad „i" w zakresie celów stawianych unijnej polityce energetycznej postawił ostatni szczyt przywódców państw członkowskich, na którym doszło do uzgodnienia podstawowych założeń tej polityki. Do 2020 roku wszystkie kraje Unii Europejskiej muszą razem spełnić założenia tzw. pakietu energetycznego 3 x 20. Te cele to:
1) zmniejszenie emisji CO2 o 20%,
2) zwiększenie udziału energii ze źródeł odnawialnych do 20%,
3) zwiększenie efektywności energetycznej o 20% do 2020 roku.
Nie ulega wątpliwości, że jest to niezwykle ambitne i wygórowane zadanie, szczególnie w stosunku do Polski, jednakże według wielu opinii eksperckich możliwe do zrealizowania. Należy mieć na uwadze, że obecne regulacje rynku energetyki odnawialnej wymagają zmian. Istnieje szereg barier w szczególności o charakterze prawnym i ekonomicznym ograniczających rozwój energetyki wykorzystującej odnawialne źródła energii. Do najczęściej podnoszonych i eksponowanych problemów zaliczyć należy kwestie związane z obecnym stanem infrastruktury energetycznej, koniecznością jej modernizacji, a także problemy związane z przyłączaniem do sieci nowych podmiotów wytwarzających energię z OZE.
W środowisku przedsiębiorców zainteresowanych inwestowaniem w projekty wykorzystujące OZE wskazuje się głownie na problemy związane z uzyskaniem warunków przyłączenia do sieci, wynikające również z braku jasnych i precyzyjnych przepisów w tym zakresie. Polska ma duży potencjał, jeżeli chodzi o rozwój inwestycji w odnawialne źródła energii, jednakże rosnącemu zainteresowaniu OZE powinny towarzyszyć odpowiednie rozwiązania prawne wychodzące naprzeciw wymaganiom, jakie niesie ze sobą rozwój tej gałęzi gospodarki. Niestety pojawiające się na chwilę obecną projekty zmian Prawa energetycznego uznać należy jeszcze za niewystarczające i nieusuwające istniejących barier rozwoju tego rynku.
WYPOWIEDZI EKSPERTÓW:
Robert Trzaskowski
DyrektorGeneralny
Gestamp Eolica Polska
Jakie problemy wymagają regulacji prawnej?
Dużym problemem na rynku jest regulacja problemu przyłączania do sieci nowych mocy wytwórczych. Obecny system sprzyja rozwojowi rynku spekulantów i pośredników, którzy niemal bezkosztowo są w stanie zablokować moc przyłączeniową nie mając zamiaru realizować przyłączenia własnych instalacji. Takie osoby szukają później na rynku nabywców na swoje "miejsce w kolejce" i nierzadko znajdują kupców.
Blokuje to możliwość inwestowania dla graczy żywotnie zainteresowanych budową i eksploatacją własnych projektów, a jest to niemały problem gdyż "kolejki", tzn. ilość złożonych wniosków o wydanie warunków przyłączenia do sieci przewyższa kilka-krotnie możliwości odbioru sieci dystrybucyjnych i przesyłowych, szczególnie w północnej części kraju, a co więcej przewyższa także unijne cele, jakie Polska ma do wypełnienia w roku 2020. Oczywiście znacząca większość tych wniosków jest fikcyjna i konieczne są skuteczne regulacje prawne w tym zakresie.
dr Zbigniew Karaczun
Pracownik Katedry Ochrony Środowiska SGGW, Kierownik specjalizacji Technologie zrównoważonego rozwoju
Jak ocenia Pan polskie prawo energetyczne?
W prawie energetycznym na dzień dzisiejszy najważniejsze są te wszystkie przepisy, które określą kwestie dotyczące efektywności energetycznej i stworzą ułatwienia dla rozwoju źródeł odnawialnych. Na tym polu Polska posiada ogromny potencjał, który można wykorzystać. Nasz produkt jest 2,5 krotnie bardziej energochłonny niż produkt narodowy krajów Piętnastki. Stąd działania w tym zakresie należy uznać za najpilniejsze – nie tylko, aby zapewnić osiągnięcie celów wspólnotowych, ale także, aby zmniejszyć marnotrawstwo, jakie istnieje w wykorzystaniu energii w Polsce.
Stąd za podstawowe uznaje wprowadzenie przepisów wspierających efektywność energetyczną, w tym m.in. tzw. "białe certyfikaty", które byłyby instrumentem wspierającym wdrażanie efektywnych rozwiązań przez podmioty gospodarcze. Ważne jest również wprowadzenie paszportów energetycznych dla budynków, trzeba dokładać starań, żeby wszystkie nowo powstające budynki posiadały takie paszporty energetyczne. Nabywcy powinni wyraźnie widzieć efekty tego, że kupią lokale w budynkach mniej energochłonnych.
Ten instrument teoretycznie został wprowadzony, ale w praktyce on nie jest nadal wykorzystywany. Trzecia rzecz, która przychodzi mi do głowy, to zarządzanie popytem na energię, odpowiedzialność dystrybutorów i producentów w kształtowaniu właściwych postaw korzystających z energii. Wprowadzenie mechanizmów, które będą promowały wśród inwestorów zachowania mające na celu zmniejszanie zapotrzebowania na energię, a nie budowę nowych mocy. Zachęty dla prowadzenia takich działań także powinny znaleźć się w prawie energetycznym.
Rachelski & Wspólnicy
Kancelaria Prawnicza s.k.
