Ustawa krajobrazowa trafi do kosza?
[17.06.2015] Przegłosowana pod koniec kwietnia Ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu w najbliższym czasie może trafić do Trybunału Konstytucyjnego.
Wstępne opinie są jednoznaczne – niekonstytucyjność wprowadzanych regulacji. Z uwagi jednak na już licznie stwierdzone uchybienia w zakresie konstytucyjności reklamy, działania zmierzające do poddania ustawy ocenie Trybunału Konstytucyjnego zostaną podjęte – mówi w rozmowie z Pawłem Miterem radca prawny, Katarzyna Kosicka-Polak z kancelarii Michalak, Kosicka, Zawolska i Partnerzy Radcowie Prawni z Warszawy.
Ustawa krajobrazowa ma w końcu zęby – ogłosiła w połowie kwietnia "Gazeta Wyborcza", komentując zaostrzenie przez Senat kar za wieszanie nielegalnych reklam? Czy Pani się z tym zgadza?
Sformułowanie "Gazety Wyborczej" jest trafione, ale nie trafne. Ustawa faktycznie ma zęby, ale w mojej ocenie w tym negatywnym znaczeniu.
Dlaczego negatywnym?
Śledzenie prac legislacyjnych nad ustawą, a następnie analiza ostatecznie wprowadzonych zmian pozwalają stwierdzić, że ustawa zawiera wiele niekonstytucyjnych zapisów. Jak mogę się domyślać, komentarz "Gazety Wyborczej" związany był z wprowadzeniem poprawki przez Senat w zakresie karania podmiotów bardzo wysokimi i nieproporcjonalnymi karami za brak demontażu, czy też brak dostosowania urządzeń do postanowień uchwał Rad Gmin. W mojej ocenie to właśnie te zapisy są niekonstytucyjne. Uważam też, że Senat wprowadził w tym zakresie szersze zmiany niż te zaproponowane i przegłosowane przez Sejm, co stanowi również o uchybieniach z zakresu procedury legislacyjnej.
Kilka dni temu dzwoniłem do posłanki Iwony Śledzińskiej-Katarasińskiej i rzeczniczki premier Ewy Kopacz Małgorzaty Kidawy-Błońskiej z pytaniami o ich ocenę tej ustawy. Posłanka Katarasińska kierowała pracami nad ustawą w podkomisji. Zdaniem jednej i drugiej ta ustawa była potrzebna. Obie twierdzą, że jest bardzo dobra, co prawda Iwona Śledzińska podkreśliła, że na pewno będą potrzebne zmiany nowelizacyjne, ale na dziś ustawa jest taka, jaka powinna być. Pani jako prawnik zapewne rozkłada tę ustawę już na czynniki pierwsze. Co według Pani jest w tej ustawie złe, a co dobre? Z czym politycy sobie nie poradzili w tym przypadku?
Tak jak już wcześniej wypowiadałam się w tej sprawie sam pomysł jest dobry, ale wykonanie niekoniecznie. Trudno też przyjąć ze spokojem słowa polityków, którzy na chwilę po uchwaleniu przepisów wskazują, że będą one na pewno wymagały nowelizacji. Zadaje pan pytanie, co w tej ustawie jest złe, a co dobre – analizując ją napotykam na każdym kroku podstawę do podważenia konstytucyjności tych zapisów. Do tych "złych" w mojej ocenie zaliczyć należy m.in. ryzyko monopolizacji rynku, które stwarzają wprowadzone przepisy, rzeczone już wcześniej kary w wysokości nieproporcjonalnej do naruszenia, jak również godzenie w prawa nabyte – poprzez wprowadzenie regulacji, w oparciu o które możliwe będzie nakazanie demontażu legalnie posadowionych urządzeń.
Co dokładnie ma Pani na myśli?
Wprowadzenie ustawą krajobrazową prawnej reglamentacji zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych służyć ma uporządkowaniu przestrzeni publicznej i ochronie jej estetyki. Cel ten nie zalicza się do wartości, które podlegałyby bezpośrednio ochronie konstytucyjnej. Brzmienie przepisów Konstytucji skłania do uznania, że ustawodawca posłużył się pojęciem ochrony środowiska w wąskim ujęciu. Brak bezpośredniego osadzenia w przepisach Konstytucji zagadnienia ochrony krajobrazu oraz ochrony przestrzeni publicznej przed chaosem reklamowym nie deprecjonuje bynajmniej znaczenia tych zagadnień. Zasadniczo zawęża natomiast ewentualną ingerencję w sferę wolności i praw jednostki przez przepisy, które nie służą realizacji wartości określonych w Konstytucji.
Czy nie ma Pani wrażenia, że cały ten proces legislacyjny nad tą ustawą tak naprawdę ocierał się o to, by faktycznie uporządkować kwestię tego nieszczęsnego i często spornego krajobrazu. Z jednej strony faktycznie, niektóre miejsca przez te reklamy tracą, ale Pani, jako prawnik, kiedy patrzy na tę ustawę – jakie odczucia temu towarzyszą? Wykreślono na przykład zapis, dzięki któremu poprzez wiszące reklamy mogły być remontowane stare kamienice. Ale czy to jedyny tego typu szczegół zmieniony w ustawie?
Nie sposób zarzucić ustawodawcy, że idea uporządkowania krajobrazu jest zła. Zadać sobie należy jednak pytanie, czy konieczne było wprowadzenie tych zmian, w sytuacji, w której organy dysponują instrumentem, którym w sposób łatwy mogą ten krajobraz kształtować, a którym jest prawdo do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rodzi się w związku z tym dalsze pytanie – skoro organy nie potrafią wykorzystać posiadanego instrumentu, czy będą one w stanie realizować założenia ustawy krajobrazowej.
Jedną z firm, która skorzysta na nowym prawie, jest największa polska firma reklamy zewnętrznej AMS (chwali się, że ma 28,5 tys. nośników, co stanowi ok. 42 proc. rynku), należąca do… Agory. Jak Pani to ocenia? Czy nie jest to próba budowania jakiegoś poczwarnego monopolu reklamy, próba zdominowania rynku przez dużych reklamowych graczy, takich jak AMS właśnie?
Nie są mi znane dokumenty, z których wynikają przywołane dane, w związku z tym nie mogę się odnieść do ewentualnej monopolizacji rynku przez AMS. Można ewentualnie bazować jedynie na danych opublikowanych na stronie internetowej Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej. Na pewno wprowadzane przepisy dają możliwość za pośrednictwem gmin takiego ukształtowania prawa miejscowego, które będzie sprzyjało monopolizacji rynku – z czym nie sposób się zgodzić i do czego nie powinien doprowadzać polski ustawodawca. Gminy będą określały obszary, na których będą mogły lub nie funkcjonować nośniki reklamowe. Może to być poprzedzone audytem krajobrazowym lub nie.
Ale "Gazeta Wyborcza" od lat walczy z zaśmiecającą miasta – zdaniem jej dziennikarzy – reklamą wielkoformatową. Przy okazji tych publikacji będących quasi-lobbingiem próżno szukać informacji, że spółka Agora, wydawca gazety, zainteresowana jest zmniejszeniem konkurencji dla swojej spółki AMS. O tym, że pracami komisji kierowała ich była dziennikarka, też mało kto wie. Nie zarzucam tu nic złego posłance Katarasińskiej. Nie mogę, ale brak tu moim zdaniem elementarnej higieny sytuacji. Czy Pani zdaniem jest to uczciwe? Swego czasu w jednej ze stacji telewizyjnych miała Pani okazję ostro polemizować właśnie z dziennikarzem "Gazety Wyborczej" Sewerynem Blumsztajnem, który już w pierwszych zdaniach zarzucił Pani prawniczy cynizm. To była uczciwa debata o tej ustawie?
Nie chciałabym komentować działań podejmowanych przez "Gazetę Wyborczą" na rzecz spółki Agora i dalej AMS, ani ferować wyroków w sprawie tych działań. Jak już wspomniałam na pewno zmiany wprowadzone ustawą krajobrazową stwarzają ryzyko monopolizacji rynku. W zakresie zaś debaty, uważam że nie do końca mój rozmówca był zainteresowany konstruktywną dyskusją na temat wprowadzanych zmian. Ocenę tej rozmowy pozostawiam widzom.
Kto ucierpi na tej ustawie najbardziej? Ustawa wprowadza możliwość nakładania opłat w dowolnej wysokości od wystawiania tablic reklamowych. Działalność samorządowców w tym zakresie jest kompletnie arbitralna. Od ich humoru zależy, czy reklama będzie możliwa i ile będzie kosztować. Czy nie jest tak, że na naszych oczach właśnie powstało olbrzymie pole do korupcji?
Lista podmiotów które "ucierpią" na tej ustawie jest bardzo długa. Ustawa w uchwalonym brzmieniu stwarza ryzyko wyeliminowania z rynku reklamy wielu firm, nie tylko zajmujących się stricte ekspozycją reklam, sprzedażą miejsc reklamowych, ale również firm montażowych i drukarni. W konsekwencji tego dojdzie do zwiększenia bezrobocia. Nie wspomnę już o aspekcie estetycznym i patriotycznym – częstym, a nawet śmiem twierdzić, że tak się dzieje zawsze, źródłem remontów zabytkowych kamienic są środki z eksponowanych na siatkach zabezpieczających reklam.
Tę ustawę bardzo chwaliły władze Warszawy, gdy Sejm uchwalił złagodzoną wersję. To właśnie prezydent Hanna Gronkiewicz-Waltz narzekała na "wybicie ustawie zębów", a także fakt, że kary mają być nakładane sądownie, a nie administracyjnie. Obawy pani Gronkiewicz-Waltz, że wybito zęby tej ustawie są zasadne? Skąd ten lament władz Warszawy?
Trudno mi ocenić, co miała na myśli Pani Prezydent. W mojej ocenie ustawa zarówno na etapie prac legislacyjnych w Sejmie, jak i w Senacie była i jest nacechowana niekonstytucyjnością.
Posłanka Katarasińska, z którą rozmawiałem, wykpiła to, że gminy będą musiały stworzyć jakieś specjalne pododdziały straży do monitorowania ścigania reklam. Czy to jest w ogóle do przebrnięcia? Czy lokalne samorządy sobie z tym poradzą?
Patrząc przez pryzmat działania pracowników urzędów w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co trwa czasami latami, trudno sobie wyobrazić aby inaczej było w tym przypadku.
Jeden z paragrafów nowej ustawy przewiduje bezproblemowe umieszczanie reklam tam, gdzie teoretycznie – zgodnie z jej duchem – nie powinno ich być "w wypadkach uzasadnionych względami funkcjonalnymi, w szczególności wówczas, gdy takie tablice lub urządzenia są umieszczone na wiatach przystankowych lub obiektach małej architektury". I wszystko jasne: stworzono bat na prywatną konkurencję dużych potentatów reklamowych.
Powołany przez pana przepis jest przykładem, w jaki sposób polityka gmin będzie mogła wpłynąć na monopolizację rynku reklamy.
Wobec tej ustawy można wnosić zastrzeżenia prawne, legislacyjne i konstytucyjne. Czy państwa kancelaria będzie zaskarżać tę ustawę? Na jakim etapie jesteście? Kiedy możemy spodziewać się wniosku do Trybunału Konstytucyjnego?
Obecnie jesteśmy na etapie analizowania przepisów i konsultacji z wybitnymi konstytucjonalistami. Wstępne opinie są jednoznaczne – niekonstytucyjność wprowadzanych reguł.
źródło: "Gazeta Finansowa"
