Unia tworzy finansowy supernadzór
[04.08.2009] Świat zmaga się z potężnym kryzysem gospodarczym. Dziesiątki milionów ludzi tracą z jego powodu pracę, plajtują firmy, chwieją się budżety państw, kilka krajów otarło się o groźbę bankructwa. I nikt nie ma wątpliwości, że załamanie w sferze realnej ekonomii zaczęło się od kłopotów sektora finansowego.
A te były efektem braku skutecznego nadzoru, braku organizacji zdolnej ogarnąć i zdiagnozować możliwe zagrożenia i podnoszącej alarm w razie wystąpienia niebezpiecznych zjawisk w sektorze finansowym. Zabrakło mechanizmów ostrzegających przed niewiarygodnością ocen wydawanych przez agencje ratingowe, tworzeniem przez speców od inżynierii finansowej gigantycznych piramid w oparciu o papiery, których wartość od początku powinna była budzić zastrzeżenia.
Wielcy tego świata uznali, że trzeba zorganizować system ochrony przed gospodarczymi kataklizmami na przyszłość. Że największe potęgi gospodarcze muszą się skrzyknąć i zapewnić przejrzystość globalnemu systemowi finansowemu. Już podjęto działania zmierzające w tym kierunku.
W maju na szczycie G20 postanowiono ukrócić swobody i stworzyć rozwiazania, które w przyszłości miałyby chronić szeroko pojęty sektor finansowy przed nadmierną pazernością i skutkami nieodpowiedzialnych działań menedżerów. Przywódcy 20 najważniejszych światowych gospodarek uznali, że trzeba objąć nadzorem agencje ratingowe, fundusze hedgingowe, a nawet ukrócić proceder przyciągania i ukrywania kapitałów w tzw. rajach podatkowych.
Europa, w której od dawna był forsowany projekt stworzenia ponadnarodowej struktury nadzorczej jest na najlepszej drodze do osiągnięcia celu. Pod koniec maja Komisja Europejska postanowiła przyspieszyć trwające od jesieni prace nad zmianami. Na czerwcowym szczycie UE ustalenia te nabrały jeszcze wyższej rangi, bo zostały zaakceptowane przez unijnych przywódców.
Udało się przy tym przyjąć rozwiązania pozwalające przełamać opór największych oponentów tej finansowej rewolucji – Brytyjczyków. Jesienią cała idea ma już przybrać konkretne kształty legislacyjnych rozwiązań, a pod koniec przyszłego roku europejski system bezpieczeństwa finansowego ma zacząć działać.
Europa potrzebuje wspólnych zasad
Idea ponadnarodowego, europejskiego nadzoru pojawiła się w 2007 r. kiedy zaczęło wychodzić na jaw, że coraz więcej instytucji finansowych ze Starego Kontynentu ma problemy związane z inwestycjami w amerykańskie papiery oparte na kredytach typu subprime. O pomyśle poważnie zaczęto mówić przed rokiem na rzymskim spotkaniu Financial Stability Forum, gdzie ministrowie finansów i szefowie banków centralnych dyskutowali na temat przyczyn kryzysu.
Wtedy już było wiadomo, że kłopoty amerykańskiego sektora finansowego, związane z załamaniem na rynku hipotecznym, to dopiero początek globalnego dramatu – choć jeszcze nikt nie miał świadomości jaka będzie jego skala – i trzeba zacząć zastanawiać się nad rozwiązaniami, które w przyszłości pozwoliłyby uniknąć podobnych turbulencji.
Wielkim orędownikiem stworzenia ponadnarodowej organizacji nadzorującej rynek finansowy był wówczas szef Europejskiego Banku Centralnego Jean-Claude Trichet, który nawoływał, by powstała ona przy EBC.
Natychmiast pojawiły się też wątpliwości, artykułowane m.in. przez polski resort finansów i nadzór finansowy. Obawy budziła m.in. możliwość ograniczenia wpływu lokalnych władz na międzynarodowe instytucje, takie jak banki, czy firmy ubezpieczeniowe. Te nie kryły zresztą zadowolenia, licząc na potężne ułatwienia. Spodziewały się, że zamiast negocjować w różnych kwestiach z krajowymi odpowiednikami naszej Komisji Nadzoru Finansowego będą mogły wiele spraw łatwiej i szybciej załatwić na poziomie frankfurckiej centrali EBC czy Brukseli.
Osiem wielkich głów
Komisja Europejska jesienią postanowiła zebrać silną grupę finansowych praktyków, którzy mieli zdiagnozować przyczyny kryzysu i znaleźć środki zaradcze. Szef KE, Jose Manuel Barroso zaprosił do współpracy Jacquesa de Larosiere, byłego szefa Międzynarodowego Funduszu Walutowego i w październiku ogłoszono skład teamu. Znalazł się w nim m.in. prof. Leszek Balcerowicz, a także Otmar Issing – były członek władz Bundesbanku, a później EBC, Rainer Masera – włoski bankowiec, członek władz EBI i Banku Rozliczeń Międzynarodowych w Bazylei czy Ono Ruding – były minister finansów Holandii.
W lutym 2009 r. grupa de Larosiere’a, bo tak powszechnie przyjęło się ją nazywać, miała gotowy plan działania dla Europy, który już w następnym miesiącu został zaakceptowany prze Komisję Europejską. On też stał się podstawą do stworzenia pakietu, z którym Stary Kontynent udał się na kwietniowy londyński szczyt G20. Szczyt okrzyknięty przez wielu uczestników i komentatorów nowym Bretton Woods, bo zarysowano na nim zasady odmienionego światowego ładu finansowego.
Czego potrzeba światu
Rosji i Chinom nie udało się wprawdzie w Londynie zmienić porządku na światowym rynku walutowym, bo ich pomysł stworzenia nowej globalnej waluty, która zastąpiłaby dolara jako główny pieniądz w rozliczeniach międzynarodowych nie zyskał poparcia innych potęg. Przynajmniej na razie, bo o problemie mówi się coraz więcej i kwestia ta, niezwykle istotna z punktu widzenia globalnegobezpieczeństwa finansowego będzie musiała wrócić pod obrady.
Zapadły jednak decyzje o znaczeniu fundamentalnym. Oprócz tego, że Międzynarodowemu Funduszowi Walutowemu najbogatsi obiecali grube setki miliardów dolarów, że równie gigantyczne pieniądze postanowiono przeznaczyć na ożywienie światowego handlu, wyznaczone zostały kierunki jeśli chodzi o zmiany w regulacjach.
Uznano, że nad bezpieczeństwem międzynarodowych rynków finansowych, przy współpracy z MFW ma czuwać Rada Stabilności Finansowej. Pod ponadnarodowy nadzór mają trafić agencje ratingowe, fundusze hedgingowe oraz produkty pozabankowe. Przywódcy dwudziestki postanowili też napiętnować raje podatkowe, a nawet wypowiedzieli się krytycznie w kwestii wygórowanych premii dla menedżerów.
Niemiecki minister finansów Peer Steinbrueck po zakończeniu londyńskiego spotkania mówił o przełomie, twierdząc, że "żaden produkt finansowy, żaden podmiot rynku finansowego ani żaden rynek nie pozostaną w przyszłości bez kontroli". Podkreślając, że dotyczy to także agencji ratingowych i ryzykownych funduszy inwestycyjnych. Za jedno z największych osiągnięć uznał to, iż w postanowieniach jest mowa o "końcu ery tajemnicy bankowej", dającej często schronienie nieuczciwym podatnikom w tzw. rajach podatkowych.
Generalnie efekty szczytu i przez uczestników, i przez komentatorów były oceniane bardzo wysoko, jako pełne konkretów, których zwykle brakowało na tego typu spotkaniach na najwyższym szczeblu. Gospodarz spotkania, brytyjski premier, mówił o wielkimsukcesie. "Po raz pierwszy mamy wspólne stanowisko w sprawie oczyszczenia banków na świecie w celu zrestrukturyzowania światowego systemu finansowego" – stwierdził Gordon Brown. Prezydent Francji Nicolas Sarkozy powiedział z kolei, że kraje G20 postanowiły dogłębnie zreformować międzynarodowy system finansowy, czego nie robiono od 1944 roku.
Jednak np. The Guardian był rozczarowany brakiem wspólnego planu działania wobec systemu bankowego i toksycznych aktywów. Uznał, że G20 powinna pójść dalej w reformie regulacji systemu finansowego, bo "samozwańczy władcy wszechświata z Wall Street i londyńskiego City rzucili okiem na postanowienia szczytu i odetchnęli z ulgą" – napisała gazeta w ironicznym komentarzu.
Unijny superurząd ma ostrzegać
Komisja Europejska poszła za ciosem i postanowiła czym prędzej przekuć postanowienia szczytu w czyny. Pod koniec maja ogłosiła plan szybkiego wdrożenia nowej finansowej infrastruktury dla Starego Kontynentu. Co do podstawowych założeń pierwowzorem był plan grupy de Larosiere’a. Jednak eksperci, pracujący pod przewodnictwem byłego szefa MFW zalecali kilkuletni program wdrażania zmian, który miałby się zakończyć w 2012 r. KE uznała, że wszystko musi się odbyć błyskawicznie. Że nowa struktura musi zafunkcjonować już w 2010 r. A jak ma działać?
Prezesi 27 banków centralnych, szefowie nadzorów finansowych wszystkich krajów Unii Europejskiej, przedstawiciele trzech nowych unijnych instytucji nadzorujących banki, ubezpieczenia i rynek kapitałowy, a dotego jeszcze reprezentanci Komisji Europejskiej, a wszyscy pod przewodnictwem prezesa Europejskiego Banku Centralnego.
Cóż to za gigantyczna machina? W unijnych propozycjach nazwano to ciało Europejską Radą Oceny Ryzyka Systemowego. Miałaby ona w skali makro szacować ryzyko na rynkach finansowych, we współpracy ze światowymi organizacjami, takimi jak MiędzynarodowyFundusz Walutowy, Forum Stabilności Finansowej, Bank Światowy, czy G20.
Zakłada się, że będzie to instytucja bez określonego zakresu kompetencji. W razie zaobserwowania niekorzystnych zjawisk czy procesów, miałaby ona mieć tylko możliwość wydawania zaleceń krajom członkowskim za pośrednictwem rady ministrów finansów UE lub Komisji Europejskiej. Byłaby to jednak dość silna forma nacisku na poszczególne kraje członkowskie.
Władza w ręce komitetów
Znacznie bardziej konkretne uprawnienia decyzyjne miałyby otrzymać stworzone w ramach Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego, na bazie działających już komitetów koordynacyjnych, urzędy nadzorujące najważniejsze sektory rynku finansowego. Nie przypadkiem nazwano je Europejską Władzą Bankową, Europejską Władzą Ubezpieczeniową i Europejską Władzą Papierów Wartościowych.
Pomysł jest prosty. Chodzi o przekształcenie istniejących już urzędów, będących unijnymi instytucjami niższej rangi, w agencje dysponujące pełnią władzy. Mowa o Committee of European Banking Supervisors (CEBS) z centralą w Londynie, Committee of European Insurance and Occupational PensionsSupervisors (CEIOPS) mieszczącym się we Frankfurcie i paryskim Committee of European Securities Regulators (CESR).
Każda z władz miałaby za szefa niezależnego specjalistę, a w jej skład wchodziliby przedstawiciele narodowych nadzorów. Celem stworzenia takiej struktury byłoby m.in.harmonizowanie przepisów oraz dążenie do ujednolicania decyzji nadzorów w poszczególnych krajach.
Arcyważna funkcja to mediacja w przypadku konfliktu między krajowymi nadzorami. Co ważniejsze, postuluje się, aby rozstrzygnięcia zaproponowane przez europejską strukturę miały charakter wiążący. Niezwykłej wagi nowością jest objęcie nadzorem nowopowstałych władz m.in. agencji ratingowych, których działanie miałoby być licencjonowane i kontrolowane.
W planach jest jeszcze stworzenie tzw. komitetu sterującego. To do niego trafiałyby i tam byłyby przetwarzane na potrzeby innych uczestników rynku informacje ze wszystkich trzech central.
Obawy oponentów częściowo uspokojone
Oddanie ostatecznych decyzji w ręce unijnej władzy, a kierownictwa Europejskiej Rady Oceny Ryzyka Systemowego szefowi EBC najbardziej nie podobało się Brytyjczykom. Wszak to krajowe regulacje były fundamentem, na którym zbudowana została potęga światowego centrum finansowego w City, a każda zmiana zasad gry może oznaczać ucieczkę kapitału i straty dla budżetu. Drugi powód to przywiązanie wyspiarzy do własnej waluty i niechęć do podporządkowania się Europejskiemu Bankowi Centralnemu.
Obawy związane z unijnym projektem miał również polski nadzór finansowy. Bał się tego, że kompetencje związane z podejmowaniem decyzji przeniesione zostaną na poziom władz unijnych, a odpowiedzialność za skutki ewentualnych zaniedbań europejskiego nadzoru, np. bankructwo działającego w naszym kraju banku lub innej instytucji finansowej, spadnie na polskiego podatnika.
W zasadniczych kwestiach członkom Unii udało się wypracować kompromis podczas poprzedzającego czerwcowy szczyt przywódców spotkania ministrów finansów. Ustalono, że Radą nie będzie kierował szef EBC, ale gubernator wybierany przez jej członków.
Jeszcze bardziej istotny jest zapis, że decyzje podejmowane przez europejski nadzór nie mogą rodzić odpowiedzialności fiskalnej dla kraju członkowskiego Unii. Gordon Brown, premier Wielkiej Brytanii otrzymał gwarancje, że w nowym systemie nadzorczym nie będzie klauzul zmuszających poszczególne rządy do udzielania bankom pomocy ratunkowej.
Takie postanowienia uspokoiły też nieco polski Urząd Komisji Nadzoru Finansowego. Postuluje on jednak, aby w dalszych pracach zadbano o interes lokalnych rynków i dodatkowo określono, że decyzje europejskiego nadzoru nie mogą obarczać lokalnych systemów gwarantowania, finansowanych przez krajowe instytucje finansowe. "Logika wskazuje, że tworzeniu europejskiego nadzoru powinno towarzyszyć powołanie do życia europejskiego systemu gwarancyjnego" – czytamy w komunikacie UKNF.
Zmiana architektury systemu nadzoru rynku finansowego generalnie jest jednak korzystna z punktu widzenia naszego kraju. Obecne rozwiązania faworyzują bowiem kontrolę nad międzynarodowymi grupami przez nadzory tych krajów, gdzie mają one swoją główną siedzibę, minimalizując rolę instytucji nadzorczych krajów, gdzie działają filie.
"Będziemy mieli system, który będzie dla nas bardziej korzystny" – stwierdził po czerwcowej Radzie Europejskiej polski minister finansów Jacek Rostowski.
Teraz albo nigdy
To co dzisiaj można jeszcze nazywać pomysłami, wczesną jesienią ma mieć kształt projektów, które trafią do konsultacji i prac w Parlamencie Europejskim. Pod koniec przyszłego roku mają już być obowiązującym prawem. Dlaczego tak szybko?
"Myśleliśmy, że kryzys stanie się zaczynem zmian, ale większość krajów wciąż myśli jeszcze przede wszystkim o własnym interesie" – ubolewał niedawno komisarz ds. rynku wewnętrznego Charlie McCreevy. Wskazał, że wielokrotnie krajowe organy nadzorcze "nie mają instynktu" informowania o zagrożeniach partnerów z UE, choć kryzys unaocznił potrzebę lepszego nadzoru ponadgranicznych instytucji finansowych, których w Unii działa ok. 40-50.
"Teraz albo nigdy. Jeśli nie potrafimy zreformować sektora finansowego i nadzoru nad nim w czasach prawdziwego kryzysu, to kiedy mielibyśmy tego dokonać" – argumentuje przy każdej okazji przewodniczący KE Jose Manuel Barroso. I nie znajdzie się już w całej Europie chyba nikt rozsądny, kto nie przyznałby mu racji. To jednak nie oznacza, że jesienią, gdy zacznie się dogadywanie szczegółów europejskiego supernadzoru, nie będzie wielkich sporów i dyskusji.
Piotr Buczek
Treści dostarcza portal InwestycjeAlternatywne.Pl
