Jak oceniać wykorzystanie publicznych pieniędzy?
[28.04.2009] Przeciętna polska rodzina kupując mieszkanie czy samochód zadaje sobie szereg pytań. Czy warto w to zainwestować? Czy ta inwestycja jest uzasadniona i opłacalna? Jakie korzyści będą z niej wynikały za kilka lat?
Po pewnym czasie po transakcji pojawiają się kolejne pytania. Rodzina zastanawia się nad sensem dokonanego zakupu oraz wyciąga z niego wnioski na przyszłość. Ten prosty przykład pokazuje decyzje i przemyślenia obecne w życiu obywateli. Jak się jednak okazuje, to co jest powszechnie praktykowane przez polskie rodziny, niekoniecznie występuje na poziomie administracji publicznej.
Brak refleksji nad skutkami wdrażanych ustaw i polityk w Polsce został określony przez znanego publicystę Jacka Żakowskiego terminem "sierot Casanovy". Jego zdaniem, w naszym kraju pomysły i koncepcje często rodzą się w nagłym przypływie euforii, natomiast po kilku miesiącach czy latach zostają porzucone.
W debacie publicznej z kolei rzadko stawia się pytania o zakładane efekty działań, czy też o możliwe rozwiązania alternatywne. Dodatkowo, po zakończeniu inwestycji wartych niejednokrotnie setki milionów Euro, zarówno urzędnicy, jak i politycy nie poddają ocenie wykonanych działań oraz ich skutków.
W przypadku działań finansowanych ze środków unijnych najczęściej stawianym przez urzędników i polityków w Polsce pytaniem jest "czy zdążymy wydać wszystkie pieniądze na czas?". Tego typu podejście do problemu kładzie nacisk jedynie na kwestię bieżącej absorpcji.
"Z punktu widzenia oceny wykorzystania środków pochodzących z programów unijnych, najważniejsze powinno być pytanie o osiągnięcie celu, do którego dążono" – wyjaśnia dr Karol Olejniczak, naukowiec współpracujący z programem Ernst & Young Sprawne Państwo, pracownik Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych (EUROREG) Uniwersytetu Warszawskiego. "Nieumiejętność zadawania pytań o skutki i niechęć do poszukiwania odpowiedzi wynika oczywiście z braku planowania strategicznego, ale można ją także zinterpretować szerzej – jako brak zdolności do refleksji i uczenia się – również na błędach" – dodaje.
Co i jak oceniać?
Specyfika oceny działań publicznych powinna być zupełnie inna od tej stosowanej w przypadku inwestycji podejmowanych przez firmy. W sektorze prywatnym bowiem można zastosować prosty mechanizm zysków i strat. W sferze publicznej natomiast krótkookresowy zysk lub korzyść nie mogą być jedyną miarą sukcesu.
Przykładowo, oceniając politykę samorządów należy brać pod uwagę nie tylko jednorazowy zysk, jaki czerpie urząd miejski ze sprzedaży gruntów pod zamknięte osiedla apartamentowców. Konieczne jest również uwzględnienie takich czynników jak jakość przestrzeni publicznej miasta, jakość transportu publicznego oraz perspektywy, które stwarza miasto.
Z kolei placówki edukacyjne powinny być rozliczane nie tylko ze względu na koszt kształcenia studenta, ale również pod kątem pozycji akademickiej oraz osiągnięć ich absolwentów. W przeciwnym razie, wszystkie wydziały nauk ścisłych należałoby zamknąć, gdyż utrzymanie niezbędnych do ich prawidłowego nauczania laboratoriów jest dużo bardziej kosztowne, niż na przykład sal wykładowych dla humanistów.
"W sferze publicznej potrzebny jest inny, szerszy mechanizm wartościowania działań" – twierdzi dr Karol Olejniczak, naukowiec współpracujący z programem Ernst & Young Sprawne Państwo, pracownik EUROREG Uniwersytetu Warszawskiego. "Wzorem dla Polski powinny być doświadczenia krajów zachodnioeuropejskich, w szczególności administracji anglosaskich. W wysoko rozwiniętych krajach ewaluacja jest standardem w sektorze publicznym od blisko 50 lat. Ewaluację należy pojmować jako systematyczne wykorzystywanie badań społeczno-ekonomicznych do krytycznej refleksji nad wartością i jakością inwestycji publicznych. Proces ten powinien obejmować działania publiczne zarówno na etapie ich wdrażania, jak i późniejszej oceny skutków" – dodaje.
Korzyści wykorzystania ewaluacji w sferze publicznej
Pierwszą korzyścią stosowania ewaluacji w sferze publicznej jest wsparcie planowania polityk, programów a nawet pojedynczych projektów jeszcze przed rozpoczęciem ich realizacji. Dzięki temu możliwe jest uniknięcie nadmiernych kosztów nieprzemyślanych decyzji. Ewaluacja pozwala także na znaczącą poprawę efektywności wdrażanych programów. Ponadto badania tego typu umożliwiają analizę efektów i wyciągnięcie wniosków na przyszłość z zakończonych już działań.
"Analiza efektów zakończonych działań pozwala także na weryfikowanie teorii i założeń, które stoją za realizacją konkretnych polityk" – uważa dr Karol Olejniczak, naukowiec współpracujący z programem Ernst & Young Sprawne Państwo, pracownik EUROREG Uniwersytetu Warszawskiego.
"Na przykład, przez lata wykładnią dla wszystkich programów rozwoju regionalnego było wspieranie najsłabszych regionów, po to by mogły one dogonić regiony lepiej rozwinięte. Nowe paradygmaty coraz częściej pokazują jednak inny kierunek – wspieranie regionów najsilniejszych, by te – niczym lokomotywy – pociągnęły za sobą regiony słabsze. Czy dotychczasowe założenie – wpierania słabych – sprawdziło się? Na nim przecież oparta jest cała pomoc strukturalna dla Polski. Już wkrótce, przy okazji negocjacji nowego budżetu UE, możemy się spodziewać pytania o skutki tej pomocy. Obecnie bowiem o wykorzystaniu funduszy UE w Polsce wiemy jedynie tyle, że środki te udaje nam się wydać na czas" – dodaje Olejniczak.
Ewaluacja jest zatem elementem szerszej filozofii zarządzania środkami publicznymi, opartej na racjonalnym planowaniu, przypisywaniu ich do zadań i weryfikowaniu własnych strategii. Sama ewaluacja nie rozwiąże oczywiście wszystkich problemów Polski. Jednakże wykorzystanie tego narzędzia pozwala na uzyskanie wiedzy o efektywności podejmowanych działań. Ponadto dzięki niej możliwa staje się kompleksowa ocena sposobu wykorzystania publicznych pieniędzy oraz wskazanie elementów, które muszą zostać poprawione w przyszłości.
Powyższy materiał powstał w oparciu o wyniki badań przeprowadzonych przez
dr. Karola Olejniczaka oraz dr. Martina Ferry’ego w ramach programu Ernst & Young Sprawne Państwo.
